Fracasso das Operações de Paz da ONU na Líbia e na Somália: análise crítica

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Por Guillermo Calcada:

1. Introdução

1.1. Enquadramento do problema

As operações de paz das Nações Unidas são, hoje, um dos instrumentos mais visíveis e ambiciosos do multilateralismo. Pensadas para gerir e resolver conflitos, expressam a aspiração da comunidade internacional de preservar a paz e a segurança. Ainda assim, uma leitura crítica - de sinal negativo - evidencia sucessos limitados e falhas contundentes que foram corroendo a sua credibilidade. Em vários teatros, a eficácia destas missões tem sido posta em causa, sobretudo quando o recurso à força se torna inevitável e a ONU não consegue agir com firmeza, consistência ou legitimidade.

Este trabalho propõe-se examinar as operações de paz na Líbia e na Somália: dois exemplos paradigmáticos que, apesar de diferentes entre si quanto à natureza e ao contexto, expõem limitações estruturais, políticas e normativas do sistema internacional de segurança colectiva.

1.2. Justificação e relevância

Importa sublinhar, com a devida clareza, que não existem duas missões iguais. Assim, não se pretende aqui realizar uma comparação directa entre as missões, mas antes destacar como o estudo destes fracassos é essencial para compreender os desafios contemporâneos do manutenção da paz.

A Líbia ilustra o fracasso de uma missão política “ligeira”, ultrapassada pela dinâmica do poder local e por agendas externas contraditórias.

Já a Somália constitui o arquétipo do colapso de uma intervenção robusta e ambiciosa, que acabou por se transformar numa catástrofe humanitária e política. A análise destes dois casos permite reconhecer padrões recorrentes e retirar lições determinantes para o futuro do multilateralismo.

1.3. Interrogações centrais

• Quais foram as causas estruturais, políticas e operacionais que conduziram ao fracasso das operações de paz da ONU na Líbia e na Somália?
• De que forma as principais escolas teóricas das Relações Internacionais - Realismo, Liberalismo e Construtivismo - interpretam estes fracassos? Que soluções decorrem de cada abordagem?

2. Desenvolvimento

2.1. Quadro teórico e normativo das operações de paz

As operações de paz não surgem expressamente consagradas na Carta das Nações Unidas. São, antes, uma construção doutrinária e prática situada, em termos conceptuais, entre o Capítulo VI (resolução pacífica de diferendos) e o Capítulo VII (acção face a ameaças à paz). O Capítulo VI autoriza o Conselho de Segurança a investigar disputas e a recomendar procedimentos de ajustamento; o Capítulo VII permite-lhe adoptar medidas coercivas - incluindo o uso da força - para manter ou restabelecer a paz. As OMP actuam nessa “zona cinzenta”, muitas vezes com mandatos híbridos que combinam diplomacia com a possibilidade de coerção.

2.2. Princípios clássicos: consentimento, imparcialidade e não uso da força

A doutrina clássica das OMP, consolidada durante a Guerra Fria, assenta em três pilares bem conhecidos:

• Consentimento das partes: o destacamento das forças de paz deveria ocorrer com o consentimento do governo anfitrião e/ou das principais partes beligerantes.
• Imparcialidade: as forças da ONU não deveriam alinhar com qualquer parte, o que não significava neutralidade perante violações do mandato ou do direito internacional.
• Não uso da força: salvo em legítima defesa do pessoal da ONU ou, mais tarde, em defesa do mandato.

2.3. Evolução para missões multidimensionais e robustas

No pós-Guerra Fria, as OMP foram-se adaptando a conflitos intra-estatais complexos. Tornaram-se missões multidimensionais, incorporando tarefas como a construção do Estado (nation-building), a protecção de civis, a reforma do sector da segurança e o apoio a processos eleitorais. Esta transformação deu origem a mandatos mais “robustos”, frequentemente enquadrados no Capítulo VII, autorizando o uso proactivo da força. A expansão trouxe consigo tensões críticas entre legalidade (respeito pela soberania), eficácia (necessidade de actuar) e legitimidade (percepção de justiça e coerência).

3. Análise de casos: anatomia de dois fracassos

3.1. Caso Líbia: UNSMIL e a miragem de uma transição política

3.1.1. Contexto da intervenção e criação da missão

A Missão de Apoio das Nações Unidas na Líbia (UNSMIL) foi criada pela Resolução 2009 (2011) do Conselho de Segurança. O seu propósito consistia em apoiar as autoridades líbias na transição política após a queda e morte de Muamar Gadafi - dinâmica facilitada por uma intervenção militar da NATO autorizada pela ONU ao abrigo da doutrina da “Responsabilidade de Proteger” (R2P). Ao contrário de outras missões, a UNSMIL foi concebida como uma missão essencialmente política, e não militar.

3.1.2. Avaliação do fracasso: fragmentação e guerra civil

A missão falhou parcialmente nos seus objectivos centrais. Não conseguiu estabilizar o país, impedir a proliferação de milícias armadas nem viabilizar um acordo político duradouro. O desfecho foi a fragmentação institucional, com dois governos rivais (em Trípoli e em Tobruk), a intervenção de potências externas em apoio de facções distintas e o colapso da segurança. A ONU mostrou-se incapaz de mediar com eficácia num conflito alimentado por interesses geopolíticos externos.

3.1.3. Fundamentação crítica e análise causal

O insucesso resultou da confluência de vários factores. Como defende Richard Gowan (2012), a ONU foi desde o início ultrapassada pela intervenção militar da NATO, perdendo centralidade e margem de manobra na fase pós-conflito. Gowan sustenta que: “A intervenção da NATO marginalizou a diplomacia da ONU e assegurou que o organismo teria dificuldades para impor a sua autoridade política depois de os bombardeamentos cessarem” [1]

A supremacia do instrumento militar sobre o diplomático criou um vazio de poder que uma missão política reduzida não conseguiu preencher. Por seu turno, Mezran e Varvelli (2017) apontam a falta de coordenação internacional, com actores regionais e globais a minarem o processo de paz da ONU através de apoio militar e financeiro a aliados locais. Isto exemplifica, como observa Martín Yopo Herrera (2020), os limites do Conselho de Segurança, bloqueado por interesses geopolíticos opostos entre os seus membros permanentes. Yopo Herrera conclui que o fracasso assenta em “a incapacidade do Conselho de Segurança para actuar de forma coerente, paralisado pela política de poder dos seus membros permanentes”[2]

3.2. Caso Somália: UNOSOM e o colapso do nation-building

3.2.1. Contexto: da crise humanitária à intervenção militar

A intervenção na Somália começou como resposta a uma crise humanitária devastadora. A UNOSOM I (1992-1993), uma pequena missão de observação, não conseguiu proteger os comboios de ajuda. Esse fracasso levou à criação da UNITAF (1992-1993), uma intervenção militar robusta liderada pelos Estados Unidos. Posteriormente, a ONU retomou o controlo através da UNOSOM II (1993-1995), à qual foi atribuído um mandato ambicioso ao abrigo do Capítulo VII, visando a reconstrução do Estado e a segurança.

3.2.2. Avaliação do fracasso: a Batalha de Mogadíscio e a retirada

O falhanço da UNOSOM II tornou-se inequívoco. A missão deixou de ser vista como um actor humanitário e passou a ser percepcionada como força de ocupação ao tentar desarmar as milícias, em particular a liderada por Mohamed Farah Aidid. A “Batalha de Mogadíscio”, em Outubro de 1993 - na qual morreram 18 soldados norte-americanos e centenas de somalis - desencadeou um choque político em Washington e precipitou a retirada abrupta das forças internacionais. A ONU abandonou totalmente o país em 1995, deixando a Somália sem governo central e mergulhada numa guerra civil que se prolongaria por décadas.

3.2.3. Fundamentação crítica e análise causal

Camilo Espinosa Scholtbach (2015) examina como o mandato da UNOSOM II era, por natureza, confuso e carecia de legitimidade local, ao tentar impor um modelo ocidental de Estado-nação numa sociedade organizada em clãs. Aqui, o conceito de “patologia organizacional” de Barnett e Finnemore (2004) é particularmente relevante: os autores explicam que a burocracia da ONU, ao aplicar soluções padronizadas sem um estudo aprofundado do contexto, pode produzir resultados disfuncionais. Segundo eles, “as organizações internacionais podem fracassar não por incapacidade dos seus membros, mas pela aplicação rotineira de regras e procedimentos estandardizados, ignorando as condições únicas do terreno” [3]

A missão somali demonstra com clareza como a organização, ao privilegiar procedimentos internos, se afastou da realidade local. Por fim, Roland Paris (2004) critica severamente esta lógica de “engenharia social” ou nation-building, defendendo que, sem compreensão cultural profunda e sem consentimento genuíno da população, tais projectos estão destinados ao fracasso. Paris afirma que: “Os projectos de nation-building da ONU são muitas vezes uma forma de engenharia social altamente arriscada, que pode desestabilizar em vez de estabilizar as sociedades pós-conflito se as dinâmicas políticas locais forem ignoradas” [4]

4. Abordagens teóricas nas Relações Internacionais

4.1. O prisma do Realismo: o interesse nacional como limite

Numa leitura realista, o fracasso na Líbia e na Somália não surpreende; é, antes, uma consequência expectável da anarquia do sistema internacional. Autores como Hans Morgenthau (1948) ou Kenneth Waltz (1979) argumentariam que os Estados actuam sobretudo em função do interesse nacional, definido em termos de poder. Morgenthau sintetiza-o deste modo: “O interesse, tal como se define como poder, é o conceito central que permite ao Realista interpretar a política internacional” [5]

A ONU surge, nesta perspectiva, como palco onde as grandes potências projectam interesses, e não como actor autónomo.

• Na Somália, a intervenção inicial dos EUA pode ser entendida por motivos humanitários e de prestígio, mas a retirada rápida após as primeiras baixas evidencia que não existia um interesse estratégico vital que justificasse os custos.
• Na Líbia, como sugere John Mearsheimer (2001) na sua lógica de poder, a intervenção da NATO respondeu ao interesse de potências europeias em eliminar uma ameaça na sua periferia. Mearsheimer defende que: “As grandes potências estão destinadas a competir continuamente pelo poder. A anarquia obriga-as a pensar e a agir ofensivamente para sobreviver” [6]

Nenhuma delas demonstrou interesse (ou capacidade) para investir os recursos massivos indispensáveis à reconstrução do Estado, deixando um vazio que a ONU não conseguiu suprir.

4.2. A perspectiva liberal: o défice institucional

O liberalismo, sem negar o peso dos Estados, realça o papel das instituições na facilitação da cooperação. Para autores como Robert Keohane (1984) ou Michael Doyle (1997), os fracassos da ONU não provam a impossibilidade de cooperar; expõem antes défices institucionais e falta de compromisso por parte dos Estados-membros. Keohane sustenta que “as instituições internacionais reduzem a incerteza e os custos de transacção para os estados, facilitando a cooperação mesmo na anarquia” [7]

• Em ambos os casos, recursos insuficientes, mandatos pouco claros e coordenação deficiente entre o Conselho de Segurança, a Secretaria-Geral e os países contribuintes com tropas foram determinantes.
• Na Líbia, a inexistência de um mecanismo de coordenação eficaz entre a NATO e a ONU configurou um falhanço institucional evidente.
• Na Somália, o mandato da UNOSOM II era excessivamente ambicioso face às capacidades disponíveis. Nesta óptica, o fracasso é, sobretudo, um problema de desenho e de vontade política - passível de correcção com instituições mais eficazes e maior compromisso estatal.

4.3. A abordagem construtivista: crise de legitimidade e normas

O construtivismo centra-se na forma como normas, ideias e identidades partilhadas constroem a realidade internacional. Alexander Wendt (1999) defenderia que “a anarquia é o que os Estados fazem dela” [8]

A ONU não é apenas um actor material; é também um agente normativo. O seu poder depende da legitimidade.

• Na Somália, a ONU perdeu legitimidade ao transformar a sua identidade de actor imparcial em parte beligerante. Como mostram Barnett e Finnemore (2004), ao violar as suas próprias normas de imparcialidade, a organização passou a ser percepcionada como inimiga por facções locais, inviabilizando a missão.
• Na Líbia, a norma da “Responsabilidade de Proteger” foi mobilizada para justificar a intervenção, mas a sua aplicação selectiva e o abandono subsequente do país geraram uma crise de credibilidade. Martha Finnemore (2003) explica que a eficácia das intervenções depende da existência de um consenso normativo sobre quando e como usar a força - consenso que, em ambos os casos, se fragmentou. Finnemore sublinha: “O uso legítimo da força, para ser efectivo e aceite, deve estar ancorado em normas sociais que definam o que é apropriado e justo, não apenas o que é legal” [9]

5. Para um novo paradigma: acções adoptadas na resolução e melhoria das operações de paz

A análise dos fracassos na Líbia e na Somália não conduziu à inércia; pelo contrário, funcionou como catalisador de uma reforma arrojada e multidimensional. Tratar o “fracasso” como principal detractor implicou delinear um caminho a seguir, uma folha de rota para incorporar aprendizagens. Algumas ideias - inspiradas nos enquadramentos teóricos discutidos - foram adoptadas como exemplos positivos para construir um modelo de operações de paz mais eficaz, legítimo e sustentável.

5.1. Reforma institucional e operacional (enfoque liberal)

Os défices institucionais exigem respostas estruturais que aumentem a agilidade, a coerência e a capacidade de actuação da ONU.

• Reforço da capacidade de resposta rápida: Por volta de 1999, a missão UNPREDEP foi constituída de forma independente, sucedendo à anterior missão UNPROFOR, cujo mandato já havia terminado. Face ao elevado nível de conflito no Kosovo, a UNPREDEP foi destacada no norte da Macedónia e tornou-se um exemplo claro da importância de acções preventivas, com a implementação de alerta precoce e a presença de forças armadas ligeiras para evitar que a violência se propagasse aos refugiados albaneses do Kosovo aí presentes, preservando a paz nessa região.
• Coordenação estratégica obrigatória: O caso líbio evidenciou uma desconexão fatal entre a acção militar da NATO e a estratégia política da ONU. Isto foi institucionalizado através de um “Mecanismo de Ligação Estratégica” para qualquer operação autorizada pelo Conselho de Segurança, com o objectivo de garantir uma execução mais eficiente.

5.2. Reconstrução da legitimidade e do consenso normativo (enfoque construtivista)

A eficácia da ONU depende do seu activo mais valioso: a legitimidade.

• Institucionalizar a “apropriação local radical”: Em vez de impor soluções, a consciência de que é preciso facilitar um diálogo inclusivo - no qual actores locais (incluindo líderes tribais, organizações de mulheres, sociedade civil e líderes religiosos) desenhem o seu próprio mapa de rota para a paz - reforça o compromisso com uma paz duradoura.
• Diplomacia criativa: Com base na aplicação das diferentes teorias - cada uma oferecendo um ângulo particular sobre os problemas dentro do conflito - foram adoptadas políticas mais flexíveis em vários níveis, viabilizando um processo inclusivo que exige tempo, que é local, regional e global, além de nacional, e que enfrenta questões específicas ligadas à provisão de bens públicos como segurança, condições económicas e sociais, género e justiça.
• Implementação do destacamento de “Enviados Especiais para a Prevenção de Crises” com autoridade e recursos para mediar antes de um conflito escalar.

5.3. Pragmatismo estratégico e alianças inteligentes (enfoque realista)

Reconhecer as realidades do poder é essencial para desenhar intervenções viáveis e evitar fracassos previsíveis.

• Princípio de “convergência de interesses”: O Conselho de Segurança deve adoptar um “princípio de convergência de interesses” como critério para autorizar missões robustas. Isto implica que, antes de destacar uma operação de paz de grande envergadura, se assegure a existência de um interesse estratégico mínimo e partilhado entre os membros permanentes (e as potências regionais-chave) que sustente a estabilidade a longo prazo.
• Modelo de “segurança híbrida” com organizações regionais: Reforçar a cooperação com organizações regionais ao abrigo do Capítulo VIII da Carta da ONU. Hoje, conforme o caso, as missões de paz adoptam um “modelo de segurança híbrida” no qual responsabilidades são repartidas com autoridades locais de ordem pública, envolvendo actores civis e militares - o que constitui uma vantagem apreciável face a missões anteriores - até ser atingida a fase de consolidação da paz.

6. Conclusão

Os fracassos das operações de paz da ONU na Líbia e na Somália não foram episódios isolados; foram sinais de tensões profundas no sistema de segurança colectiva. Na Líbia, uma missão política ficou aquém perante a fragmentação interna e a interferência externa. Na Somália, uma intervenção militar e de construção estatal, ambiciosa, colapsou por falta de legitimidade e por se afastar da realidade local. Este estudo mostrou que as causas destes fracassos são complexas e multifacetadas.

6.2. Respostas às interrogações centrais

A primeira questão de investigação - sobre as causas do fracasso - responde-se identificando a convergência de factores: mandatos inadequados, falta de recursos dos Estados em conflito, divisões no Conselho de Segurança, desconhecimento do contexto local e primazia de interesses de poder sobre os objectivos de paz.

A segunda questão - relativa às interpretações teóricas - pode ser respondida do seguinte modo:

• O Realismo explica os fracassos pela ausência de um interesse estratégico vital das grandes potências.
• O Liberalismo atribui-os a défices no desenho institucional das missões e à falta de compromisso dos Estados.
• O Construtivismo enquadra-os como uma crise de legitimidade, resultante da violação das próprias normas da ONU e da imposição de modelos externos.

Cada teoria fornece uma parte do puzzle. É na combinação das três que se obtém uma leitura mais completa, a partir da qual se podem desenhar as alternativas de melhoria apresentadas.

6.3. Reflexões finais e futuras linhas de investigação

As operações de paz continuarão a ser um instrumento imperfeito, mas indispensável. Evitar a repetição de fracassos como os da Líbia e da Somália exige um compromisso renovado com o multilateralismo - porém mais reflexivo, adaptável e consciente das suas limitações. Para isso, é crucial não apenas estudar insucessos, mas também analisar modelos alternativos e mais complexos de intervenção.

É neste ponto que os contributos prescritivos do sociólogo norueguês Johan Galtung (1996) ganham relevância. Galtung convida-nos a ir além da “Paz Negativa” (a simples ausência de violência directa), que foi o objectivo inatingível na Somália e na Líbia.

Propõe a ambição de uma “Paz Positiva”: a criação de estruturas sociais justas que eliminem causas profundas da violência. Galtung define Paz Positiva como: “a integração da sociedade humana com o fim de resolver o conflito e fomentar o desenvolvimento mútuo, para lá da mera ausência de guerra” [10]

O seu célebre “Triângulo do Conflito” (Atitudes, Comportamento, Contradição) demonstra que, para resolver um conflito de forma sustentável, não basta travar o comportamento violento; é imperativo transformar atitudes de ódio e resolver contradições estruturais (desigualdade, injustiça, falta de participação política) que o alimentam.

Elementos essenciais para a Paz Positiva estrutural

Para operacionalizar esta Paz Positiva, é vital ultrapassar enquadramentos puramente militares ou diplomáticos e enfrentar as complexidades das interacções sociais e culturais que constituem a estrutura profunda de uma sociedade. Como forma de responder ao problema estrutural, isto requer uma abordagem em dois níveis:

• Transformação interpessoal (Atitudes): A comunicação intercultural implica conhecer não apenas a língua, mas também facetas distintas da comunicação, verbal e não verbal (espacial, táctil, gestual) com o interlocutor. Isto humaniza o processo e permite uma ligação eficaz. A identidade cultural requer conhecimento histórico-social do contexto, revelando interesse genuíno pela cultura do outro e consciência da própria, num plano de igualdade.
• Transformação estrutural (Contradição): Enfrentar contradições estruturais de desigualdade exige uma visão inclusiva da sociedade. Neste sentido, a experiência tem evidenciado o papel cada vez mais relevante da mulher nas políticas da ONU, entendendo-se que a sua participação plena é essencial em diferentes dimensões de todas as iniciativas orientadas para a paz internacional e para a construção de estruturas mais justas.

As futuras linhas de investigação podem concentrar-se em como operacionalizar a Paz Positiva (Galtung) no desenho das missões da ONU, integrando estes aspectos interpessoais e estruturais.

Inspiradas por teorias aplicáveis à obtenção da paz, as lições de intervenções multidimensionais - tanto as negativas, pela possibilidade de melhoria, como as bem-sucedidas - constituem um campo de investigação frutífero e necessário.

Ainda assim, actores que hoje são uma realidade na sociedade global - grupos étnicos com aspirações de poder por vias ilegítimas, grandes elites organizadas em paralelo em empresas de sectores diversos, envolvidas ou com proximidade chamativa a fenómenos que assolam as nossas sociedades (flagelo das drogas, tráfico de pessoas, corrupção em grande escala, narcoterrorismo) - em suma, diferentes grupos humanos interessados na desestabilização da paz, dificultam significativamente o desenvolvimento social em direcção à paz.

Por fim, zelar pela adequação de todas as ferramentas mencionadas ajudar-nos-á a resolver estas situações de conflito e a pugnar pela obtenção de uma paz duradoura, permanentemente ameaçada e que exige o nosso compromisso constante.

7. Bibliografia

Barnett, M., & Finnemore, M. (2004). Rules for the World: International Organizations in Global Politics. Cornell University Press.

Doyle, M. W. (1997). Ways of War and Peace: Realism, Liberalism, and Socialism. W. W. Norton & Company.

Espinosa Scholtbach, C. (2015). Evaluación de las operaciones de paz: Caso Somalia. Repositorio Académico de la Universidad de Chile.

Finnemore, M. (2003). The Purpose of Intervention: Changing Beliefs about the Use of Force. Cornell University Press.

Galtung, J. (1996). Peace by Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilization. SAGE Publications.

Gowan, R. (2012). UN Peacekeeping and the Libyan Crisis. Center on International Cooperation, New York University.

Keohane, R. O. (1984). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton University Press.

Mearsheimer, J. J. (2001). The Tragedy of Great Power Politics. W. W. Norton & Company.

Mezran, K., & Varvelli, A. (Eds.). (2017). Libya: From Intervention to Proxy War. Italian Institute for International Political Studies (ISPI).

Morgenthau, H. J. (1948). Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. Alfred A. Knopf.

Paris, R. (2004). At War’s End: Building Peace After Civil Conflict. Cambridge University Press.

Waltz, K. N. (1979). Theory of International Politics. McGraw-Hill.

Wendt, A. (1999). Social Theory of International Politics. Cambridge University Press.

Yopo Herrera, M. (2020). El Consejo de Seguridad y el debilitamiento del Derecho Internacional: A propósito del caso libio. Revista de Derecho Internacional, Facultad de Derecho, UBA.

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[1] Gowan, R. (2012). UN Peacekeeping and the Libyan Crisis. Center on International Cooperation, New York University, p. 15

[2] Yopo Herrera, M. (2020). El Consejo de Seguridad y el debilitamiento del Derecho Internacional: A propósito del caso libio. Revista de Derecho Internacional, Facultad de Derecho, UBA, p. 45

[3] Barnett, M., & Finnemore, M. (2004). Rules for the World: International Organizations in Global Politics. Cornell University Press, p. 188

[4] Paris, R. (2004). At War’s End: Building Peace After Civil Conflict. Cambridge University Press, p. 32

[5] Morgenthau, H. J. (1948). Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. Alfred a. Knopf.

[6] Mearsheimer, J. J. (2001). The Tragedy of Great Power Politics. W. W. Norton & Company, p. 25

[7] Keohane, R. O. (1984). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton University Press, p. 95

[8] Wendt, A. (1999). Social Theory of International Politics. Cambridge University Press, p. 6

[9] Finnemore, M. (2003). The Purpose of Intervention: Changing Beliefs about the Use of Force. Cornell University Press, p. 48

[10] Galtung, J. (1996). Peace by Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilization. SAGE Publications, p. 317