O Caso Cardama e a construção dos novos patrulheiros para a Marinha do Uruguai: relato de uma rescisão prevista.

O Governo da Frente Amplo decidiu rescindir o contrato com o estaleiro espanhol Cardama para a construção de dois Navios Patrulha Oceânicos (OPV) destinados a reforçar a Armada Nacional do Uruguai. A deliberação foi tomada em Conselho de Ministros e comunicada pelo Presidente Yamandú Orsi, que apontou a existência de “vários incumprimentos por parte da empresa”. No entanto, na comunicação pública apenas foram detalhados incumprimentos de natureza administrativa: a garantia de fiel cumprimento (apresentada com documentação falsa) e a garantia de reembolso (associada a incumprimento contratual), sem referência a falhas técnicas de construção. O prosecretário Jorge Díaz mencionou uma “longa lista de incumprimentos construtivos”, mas também não apresentou especificações.

Orsi justificou a decisão com a necessidade de assegurar “transparência na gestão pública”, evocando o anúncio de 22 de Outubro de 2025 sobre irregularidades ligadas à garantia de fiel cumprimento. O Governo afirmou, ainda, ter concedido à empresa oportunidades para regularizar a situação.

O “caso Cardama”: estratégia comunicacional do Governo e impacto político-mediático

Publicações como a Zona Militar sublinharam a “espectacularidade” do anúncio de 22 de Outubro, quando foi comunicada a intenção de avançar com medidas legais para rescindir o contrato com a empresa espanhola Cardama. Esse enquadramento colocou o “caso Cardama” no centro do debate político e jornalístico e evidenciou que, na prática, a linha do Governo já apontava para a cessação do contrato.

A reacção do presidente do estaleiro, Mario Cardama, destacou-se por ser directa: disse ter ficado surpreendido ao ouvir, pela voz de um chefe de Estado, que a sua empresa estava a ser acusada de “fraude” e que se procurava pôr termo ao acordo.

Após 22 de Outubro, o CEO do estaleiro passou a intervir em órgãos de comunicação social uruguaios, manifestando desânimo e criticando o que descreveu como uma postura resistente e pouco colaborativa do Governo perante o estaleiro. Até então, Mario Cardama evitara declarações públicas para não comprometer o projecto, consciente da resistência do Governo da Frente Amplo.

Segundo Cardama, não existia comunicação directa: o Ministério não respondia às mensagens, e a empresa ia sabendo das decisões pela imprensa. O estaleiro afirmou igualmente não saber qual o incumprimento concreto que teria motivado a execução da garantia e questionou a ausência de um canal de diálogo para esclarecer divergências.

Antecedentes: uma resistência institucional à continuidade do contrato

O contrato fora assinado durante o governo de Luis Lacalle Pou. Nessa altura, a Frente Amplo - enquanto oposição - levantou críticas quanto à transparência do processo. Já as primeiras declarações públicas de Sandra Lazo, aquando da sua tomada de posse como ministra da Defesa, deixavam clara uma visão crítica e uma resistência relativamente à continuidade do contrato.

Em Março de 2025, após o cumprimento do segundo marco certificado pela Lloyd’s Register, a ministra adoptou medidas severas - sanções - contra o ex-Comandante-em-Chefe e dois Contra-almirantes da Armada, sinalizando a sua discordância com a evolução do contrato. O Director de Material Naval foi afastado da supervisão dos OPV, passando o Ministério da Defesa a assumir controlo directo.

Os oficiais da Armada escolhidos pela instituição para acompanhar a construção não foram enviados para Espanha na data prevista, por decisão directa do Ministério. Isso deixou a parte compradora sem representantes para acompanhamento in situ, tal como estabelecido no contrato. Só numa fase em que o projecto já estava bastante avançado foram designados novos oficiais. O elemento mais invulgar foi que, apesar de se tratar de uma função técnica numa organização militar, a selecção não foi conduzida pela Armada, mas sim pelas autoridades do Ministério da Defesa.

Outro episódio que evidenciou o distanciamento do Governo ocorreu na colocação da quilha do primeiro OPV (terceiro marco contratual). Embora Sandra Lazo estivesse na Europa em viagem oficial e tenha recebido convite do estaleiro para estar presente num momento tradicionalmente relevante na construção naval, a participação foi recusada e não compareceu qualquer representante do Ministério da Defesa nem da Armada. O jornal uruguaio El País assinalou: “a ministra Sandra Lazo voltou a marcar distância do estaleiro Cardama”.

A situação ganhou ainda mais peso porque, em contraste, Lazo visitou o estaleiro China State Shipbuilding Corporation (CSSC) numa deslocação à Ásia, obtendo uma visita que nunca realizou à Cardama. A controvérsia ampliou-se também por desculpas públicas dirigidas ao estaleiro chinês.

Importa recordar que o governo de Luis Lacalle Pou, antes de seleccionar a Cardama, cancelara um concurso internacional invocando razões económicas - num contexto atravessado por tensões geopolíticas, com papel visível dos EUA. Nesse processo, o estaleiro chinês liderara a avaliação técnica, mas apresentara uma proposta com custo aproximadamente o dobro da Cardama. A par disso, a visita ocorreu numa altura em que representantes da Frente Amplo, na Câmara de Deputados, se opunham a autorizar que uma delegação da Comissão de Defesa Nacional visitasse o estaleiro espanhol, em Vigo.

Da base administrativa ao argumento técnico: o que mudou depois de 22 de Outubro?

Após as declarações de Orsi em 22 de Outubro, tornou-se evidente que o Governo mantinha firme a intenção de rescindir o contrato com a Cardama. Até esse momento, os problemas publicamente invocados eram essencialmente administrativos, sem fundamentação técnica relacionada com a construção.

Isso desencadeou, no Uruguai, um debate sobre se o Governo se terá precipitado ao anunciar a rescisão sem comunicação prévia e sem uma interpelação formal à empresa. Os passos seguintes pareceram, para muitos observadores, menos orientados para assegurar a entrega dos navios e mais para legitimar a decisão política e preparar um eventual arbitragem internacional.

Neste contexto, surgiram fugas de informação sobre relatórios técnicos elaborados por oficiais da Armada em Vigo, apontando dúvidas quanto à qualidade técnica da construção. Surgiram também os primeiros sinais de atraso do ponto de vista do progresso industrial, nomeadamente por não terem sido recebidos os motores principais no mês previsto. De acordo com Mario Cardama, as declarações do Presidente Orsi afectaram o entendimento com a Caterpillar e implicaram que o estaleiro deixasse de receber 8 milhões de euros.

Auditoria da Bureau Veritas: base técnica ou ferramenta para robustecer a via legal?

No âmbito do processo de rescisão, o Governo uruguaio solicitou, em Dezembro de 2025, uma inspecção à Bureau Veritas. O relatório técnico (28 páginas), tomando como referência relatórios de oficiais da Armada, incluiu observações específicas sobre:

• o processo construtivo (incluindo requisitos de natureza militar fora do âmbito típico de uma sociedade classificadora, mas com impacto operacional);
• a fiscalização dos trabalhos executados por subcontratados;
• o cumprimento das exigências da Convenção SOLAS (Segurança da Vida Humana no Mar).

A Bureau Veritas concluiu que as observações identificadas poderiam ser corrigidas pelo estaleiro. Ainda assim, por falta de informação, não conseguiu confirmar se eram plenamente cumpridos os requisitos técnicos exigidos pela norma de bandeira uruguaia (para navios civis), nem se a gestão de aprovisionamento de materiais e equipamentos era adequada, sobretudo no que dizia respeito aos fornecimentos dos grupos geradores e dos motores principais da Caterpillar.

O relatório alertou também que o incumprimento de normas técnicas e a não obtenção de certificados de bandeira na entrega poderiam colocar o contrato em risco. Acresce que o contrato prevê que os representantes do comprador realizem “as tarefas de certificação necessárias para obter a BANDEIRA dos NAVIOS”.

Outro aviso relevante foi o de que a inexistência de planos definitivos aprovados para o primeiro navio impede a consolidação de soluções de projecto base e das sequências de produção, reduzindo o efeito de aprendizagem para o segundo navio - com impacto negativo em produtividade, aumento de custos indirectos e extensão do prazo final do projecto.

O ponto mais crítico identificado foi o calendário: para o primeiro OPV, estimou-se um atraso de cinco meses, ultrapassando o máximo de três meses de “atrasos autorizados” previstos no contrato. A Bureau Veritas concluiu que “o Comprador estaria legitimado a resolver o contrato antecipadamente com os efeitos previstos no Artigo 21”, que remete para o direito do comprador em caso de incumprimento parcial ou total por parte do construtor.

Um elemento adicional surge na secção “documentação analisada”, referente a material emitido pela Cardama: a menção a uma “Carta ao Ministério da Defesa da ROU, datada de 22.10.2025, para solicitar reconhecimento formal de um atraso de 4 meses”. Embora a carta não esteja disponível, o próprio título sugere o objectivo do pedido e um reconhecimento tácito de pelo menos quatro meses de atraso.

Achados e contradições (à luz do relatório da Bureau Veritas)

• Primeiro: O relatório expõe várias complexidades construtivas, incluindo a produção sem aprovação prévia de planos definitivos, sublinhando que “este procedimento implica construir ‘por conta e risco’, contrariando boas práticas de construção”. Este ponto indica falhas de estandardização de procedimentos. Ainda assim, a Bureau Veritas considera que há matérias corrigíveis, embora com impacto em prazos. Outras exigem atenção para evitar incumprimentos futuros. Apesar dos alertas, no momento da inspecção não fica demonstrado um incumprimento contratual tácito nem uma incapacidade técnica do estaleiro para cumprir requisitos de construção. O dado determinante é o atraso de cinco meses verificado na auditoria - porém, esse atraso foi identificado três meses depois de o Governo ter anunciado a intenção de rescindir o contrato, quando ainda não dispunha deste relatório técnico. Por outro lado, as falhas de procedimento observadas deixam antever que os atrasos poderiam aumentar.

• Segundo: A Cardama sustenta que as declarações públicas do Governo prejudicaram a reputação do estaleiro, diminuindo a confiança de fornecedores e afectando prazos de entrega de materiais. Este argumento ganha relevância à luz do Artigo 19 do contrato, que admite “força maior” como causa de “atraso autorizado”, aplicável a demoras na entrega de materiais subcontratados quando resultem de força maior que afecte outras obrigações do construtor e impeça o cumprimento do contrato. Ainda que este ponto possa ser central numa arbitragem futura, a carta da Cardama a solicitar o reconhecimento formal de quatro meses de atraso (datada de 22-10-2025, um mês após o anúncio) enfraquece a posição do estaleiro.

• Terceiro: É significativo que, ao anunciar a rescisão, o Governo se tenha focado nas garantias e tenha omitido os achados da Bureau Veritas - em especial o atraso de cinco meses. Essa opção de comunicação durante a conferência de imprensa parece mais estratégica do que casual.

• Quarto: Contratualmente, a Lloyd’s Register é a autoridade técnica enquanto sociedade classificadora designada e também referência para arbitragem em caso de litígio, tendo acompanhado a obra desde o início. Já os representantes do comprador - oficiais da Armada - não dispõem dessas competências, além de não terem estado presentes nos primeiros meses da construção. De acordo com a secção “documentação analisada” do relatório da Bureau Veritas, o primeiro relatório técnico data de 18.09.2025, ou seja, sete meses após o início da construção e quatro dias antes do anúncio do Presidente Orsi. No caso da Bureau Veritas, trata-se de um interveniente sem atribuições explícitas no contrato, e a sua inspecção esteve limitada ao trabalho de um inspector durante quatro dias. Assim, os critérios da Lloyd’s Register tendem a prevalecer - inclusive para uma provável arbitragem -, mas não foi disponibilizada informação sobre essa supervisão.

Responsabilidade institucional: quem ganha com isto?

Como referiu a Zona Militar numa nota da semana anterior, trata-se de “um contrato polémico desde o início”. A polémica persistiu durante a construção e tudo indica que continuará por bastante tempo. A pergunta inevitável mantém-se: quem ganha com isto?

As responsabilidades iniciais caberam ao governo de coligação liderado por Lacalle Pou, que assinou o contrato. Porém, uma vez assumido um compromisso pelo Estado - e não apenas por um governo -, a administração seguinte deveria acompanhar de perto a execução para assegurar o cumprimento do que foi acordado. O objectivo final, como declarou a ministra Sandra Lazo na conferência de imprensa que anunciou a rescisão, é dotar o Estado de instrumentos para salvaguardar a soberania nacional. Ainda assim, as declarações e os actos do actual Governo sugerem que, em vez de apoiar a construção, acabaram por dificultar a actuação do estaleiro.

Há também uma dimensão operacional frequentemente subestimada: quando um programa de aquisição se transforma num conflito público e jurídico, as forças armadas ficam presas entre a urgência de capacidade e a incerteza do desfecho. Em projectos como os OPV, usados para vigilância marítima, busca e salvamento, fiscalização ambiental e combate a ilícitos, cada ano de atraso pode traduzir-se em lacunas persistentes na presença no mar e numa maior pressão sobre meios já envelhecidos.

Do ponto de vista de governação pública, o caso evidencia ainda a importância de mecanismos robustos de gestão contratual (com canais formais de comunicação, registos de decisões, marcos verificáveis e uma estratégia de mitigação de risco). Quando a comunicação institucional privilegia o confronto, o custo de coordenação aumenta e a margem para soluções negociadas tende a diminuir - sobretudo em contratos com fornecedores internacionais e componentes críticos dependentes de terceiros.

Estratégia do Governo: prudência ou aceleração deliberada da rescisão?

A hostilidade percebida em torno do projecto levanta interrogações sobre o método adoptado. Embora as irregularidades na garantia de fiel cumprimento emitida pela EuroCommerce no valor de 4,5 milhões de dólares sejam, segundo o próprio Cardama, inquestionáveis, impõe-se questionar se esse montante justificava anunciar a intenção de rescindir um projecto marcado por 10 anos de tentativas falhadas, um contrato com investimento superior a 90 milhões de dólares, com dois anos e meio de execução e no qual já teriam sido aplicados mais de 30 milhões de dólares.

O que transparece é que esse elemento terá sido usado como posição de força para acelerar a rescisão. Uma condução mais cautelosa - evitando a estridência pública e reduzindo a confrontação mediática com o estaleiro - poderia ter permitido ao Estado uruguaio negociar correcções, ou, em alternativa, reforçar melhor a sua posição para justificar a rescisão perante um litígio internacional. Em termos práticos, a actuação aumentou a incerteza e não consolidou, na percepção pública, a prometida “transparência na gestão pública” invocada por Orsi.

Interrogações e consequências após a rescisão

O quadro actual deixa dúvidas razoáveis sobre a gestão do Estado uruguaio.

Em primeiro lugar, a incerteza financeira: que parcela dos 30 milhões de dólares investidos é recuperável e quanto custará a defesa num eventual processo de arbitragem internacional, cujo resultado é imprevisível? Em declarações ao jornal uruguaio El País, Mario Cardama afirmou que o projecto se mantinha activo e atribuiu a rescisão a uma decisão política que, no seu entendimento, carece de base técnica suficientemente sólida. Concluiu com uma frase indicativa do confronto que se avizinha: “haverá oportunidade de discutir tudo isto e veremos quem tinha razão”.

Em segundo lugar, o impacto reputacional é considerável. Mesmo que a Cardama seja vista como um estaleiro de menor dimensão, conta com mais de 100 anos de existência e integra o ecossistema da indústria naval galega, o mais relevante de Espanha. Além disso, o conflito atinge parceiros de referência mundial no sector naval de defesa, como a Caterpillar (propulsão), a Terma (comando e controlo), a Escribano (sistema de armas) e a Cintranaval (empresa de projecto e acompanhamento do programa). Isso pode afectar futuros projectos e a percepção de segurança jurídica.

Por fim, o custo de oportunidade é decisivo: quanto custarão os próximos OPV? Quanto tempo faltará para que os próximos OPV estejam efectivamente a operar? O primeiro concurso para construir OPV remonta a 2016. Em 2020, o programa foi retomado, precisamente o mesmo que agora ficou interrompido. Está devidamente avaliado, ao longo destes anos sem OPV na Armada uruguaia, quanto perde o país na protecção da sua soberania marítima? Embora seja um intangível difícil de quantificar, existe impacto potencial em termos de segurança, ambiente, reputação e economia, considerando os ilícitos praticados no mar.

Em síntese, trata-se de um projecto que nasceu complexo, evoluiu complexo e terminou complexo para os interesses do Estado uruguaio. A postura negocial do Estado ficou longe do conhecido princípio empresarial do “ganhar-ganhar”. Neste caso, pelo menos para os principais actores visíveis, o desfecho aproxima-se mais de um “perder-perder”.