Uruguai e o caso Cardama: quando rescindir um contrato se torna um risco estratégico

A decisão do Governo da República Oriental do Uruguai de avançar para a rescisão do contrato com o estaleiro galego Astilleros Cardama para a construção de dois patrulheiros oceânicos OPV‑87 não pode ser tratada como um simples diferendo administrativo. Está em causa um dossiê onde se cruzam política interna, execução contratual, governação institucional e a credibilidade internacional do Estado.

O contrato, no montante de 82,2 milhões de euros, apresenta uma execução próxima de 30% do valor total, com pagamentos já efectuados após marcos contratuais dados como cumpridos. A rescisão anunciada publicamente pelo presidente Yamandú Orsi, sustentada em alegados incumprimentos e em “indícios de fraude”, desencadeia uma cadeia de riscos que ultrapassa as partes e coloca o Estado uruguaio numa posição juridicamente vulnerável.

O caso Cardama e os patrulheiros oceânicos OPV‑87: um contrato contestado desde o início

A adjudicação dos dois patrulheiros oceânicos foi polémica desde a fase inicial. O Frente Amplio, hoje no governo, contestou a operação quando estava na oposição e, já no poder, manteve essa linha crítica. Este enquadramento político criou um ambiente adverso ao projecto, condicionando a forma como passaram a ser lidas quaisquer contingências técnicas ou financeiras surgidas durante a execução.

Um dos episódios mais explorados foi o da garantia inicial de fiel cumprimento, emitida pela Eurocommerce Ltd., entidade que mais tarde se apurou ser inexistente. As dificuldades do estaleiro em obter essa garantia foram usadas como argumento para colocar em causa toda a contratação. A Astilleros Cardama, por seu lado, afirmou ter sido vítima de burla, o que, a confirmar-se, poderá deslocar eventual responsabilidade penal para terceiros fora do contrato principal.

A discussão evoluiu depois para a segunda garantia, no valor de 8,2 milhões de euros, emitida pela seguradora norte-americana Redbridge Insurance Company. Enquanto o Governo uruguaio questionou a validade do instrumento, a própria seguradora afirmou - de acordo com o jornal espanhol Faro de Vigo - que a apólice se manteve em vigor de forma ininterrupta desde a sua emissão, em Outubro de 2024. Em contratos do sector da defesa, a robustez e validade de garantias é matéria técnica e jurídica, não um tema para ser decidido por via comunicacional.

Escalada política e mediática, com derivação judicial

A forma como o tema foi publicamente projectado elevou-o a um patamar pouco habitual para uma aquisição ligada à defesa. A conferência de imprensa oficial, conduzida pelo presidente Yamandú Orsi e acompanhada pelo secretário da Presidência Alejandro Sánchez e pelo prosecretário Jorge Díaz, colocou o “caso Cardama” no centro da agenda política e da opinião pública, dominando durante semanas o debate mediático nacional.

À medida que se multiplicavam declarações oficiais e fugas de informação para a imprensa uruguaia, o processo convergiu para o anúncio da intenção do governo de rescindir. Segundo avançou o semanário uruguaio Búsqueda, o Executivo já notificou o estaleiro e pretende formalizar a medida após o regresso do presidente Orsi de uma deslocação oficial à China.

O calendário acrescenta pressão adicional: antes de 15 de Fevereiro, o Uruguai deveria abrir uma nova carta de crédito para prosseguir pagamentos associados a marcos de construção. Com a rescisão em cima da mesa, essa obrigação fica suspensa. Em paralelo, está agendada para Março uma audiência de conciliação relativa à acção judicial apresentada pela Cardama.

Execução do contrato, marcos, atrasos e certificações técnicas

O estaleiro sustenta que a construção dos patrulheiros oceânicos não foi interrompida e que os progressos foram certificados pela Lloyd’s Register, sociedade classificadora indicada no contrato como autoridade técnica. Ainda assim, um ponto objectivo pesa no dossier: o terceiro marco contratual, ligado à recepção dos motores principais Caterpillar, não foi cumprido no prazo inicialmente indicado (Dezembro de 2025). Esse atraso afecta directamente o desenvolvimento do Navio 1 e era condição para um pagamento de 8,1 milhões de euros.

Ao mesmo tempo, a versão do contrato a que se teve acesso prevê expressamente a figura de “atrasos autorizados”, incluindo demoras no fornecimento de materiais subcontratados quando resultem de força maior ou de interferências que perturbem a execução normal do contrato. Esta cláusula é central porque delimita o que pode ser qualificado como incumprimento imputável ao construtor e o que pode ser enquadrado como atraso justificável.

A ausência desse componente crítico (os motores) traduz-se num atraso na construção do primeiro OPV, que, segundo o contrato, deveria ser entregue 18 meses após o primeiro desembolso, prazo que apontaria para meados de 2026. A não verificação do marco expõe que o projecto progride com derrapagens e torna mais visíveis as tensões que já rodeavam a execução.

Neste contexto, Mario Cardama, CEO do estaleiro, tem afirmado repetidamente que a conferência de imprensa liderada pelo presidente, com referências públicas negativas à empresa, provocou dano reputacional. Na sua leitura, esse momento afectou a confiança de fornecedores nacionais e internacionais e fragilizou relações comerciais e de financiamento. Acresce, segundo a Cardama, que as declarações terão ocorrido quando, até então, a empresa teria cumprido os marcos previstos e sem estarem esgotadas as instâncias técnicas e jurídicas definidas no próprio contrato - o que, na prática, pode traduzir-se numa interferência com impacto directo na cadeia de fornecimento e, por essa via, nos prazos.

Auditorias, Bureau Veritas e o papel da Lloyd’s Register

No anúncio de que pretende tomar medidas para rescindir, o governo indicou ter recorrido à Bureau Veritas, empresa internacional reconhecida de inspecção e certificação, alegando dispor já de um relatório que sustentará a decisão final.

De acordo com o jornal uruguaio El País, a entidade encarregue da auditoria não terá levantado reparos significativos quanto à qualidade do que foi até agora montado pelo estaleiro galego, considerando-o “satisfatório”. Importa, porém, sublinhar uma distinção com efeitos contratuais: independentemente do que a Bureau Veritas reporte, a competência contratual para actuar como autoridade técnica de certificação da construção pertence à Lloyd’s Register, por designação expressa no contrato.

Uma rescisão com impacto jurídico e arbitral

Uma rescisão unilateral, sobretudo quando anunciada publicamente antes de concluídos os procedimentos contratuais, expõe o Estado uruguaio a um litígio de grande dimensão. O contrato define de forma clara: competência dos tribunais uruguaios para matérias jurídicas, arbitragem técnica a cargo da Lloyd’s Register e, em última instância, arbitragem internacional perante a Câmara de Comércio Internacional, com sede em Paris.

Para além do potencial custo económico directo, uma disputa nestes termos tende a produzir efeitos colaterais: congelamento de pagamentos, incerteza sobre propriedade de componentes já adquiridos, custos de conservação de materiais, penalizações cruzadas com subcontratados e perda de tempo operacional para a Marinha, tudo isto enquanto a necessidade que justificou a compra permanece por satisfazer.

Conotações estratégicas: soberania marítima e capacidade de presença

A decisão também tem implicações estratégicas de soberania. Os patrulheiros oceânicos encomendados à empresa espanhola destinavam-se a reforçar a presença limitada do país no seu espaço marítimo - prioridade sublinhada pela ministra da Defesa, Sandra Lazo, ao assumir funções em Março de 2025. Lazo destacou que o Uruguai “tem no mar hoje uma superfície ainda maior do que a terrestre” e que, nas suas águas, existem recursos estratégicos onde é necessário exercer soberania: fazer cumprir as leis, proteger riquezas, afirmar direitos e resguardar os interesses das gerações futuras, o que exige maior presença no mar. A ruptura com a Cardama deixa, pelo menos temporariamente, suspenso um projecto concebido para materializar essa orientação.

Uma consequência prática frequentemente subestimada é a “lacuna de capacidade”: quando um programa de aquisição é interrompido, a alternativa raramente é imediata. A preparação de um novo caderno de encargos, a repetição de concursos, eventuais impugnações e a negociação de garantias e financiamentos podem empurrar a entrega de novos meios por vários anos, com impacto directo na vigilância, na busca e salvamento, no combate a actividades ilícitas e na protecção de infra-estruturas marítimas.

Risco geopolítico e comercial: Espanha, União Europeia e Mercosur–União Europeia

Há igualmente um risco geopolítico e comercial. Espanha é um actor relevante na União Europeia, e o estaleiro afectado integra o ecossistema industrial europeu. Uma rescisão unilateral acompanhada de acusações públicas ainda não confirmadas judicialmente pode passar do plano contratual para dimensões diplomáticas e comerciais, sobretudo quando envolve um sector sensível como o da defesa.

Num momento particularmente sensível para o acordo Mercosur–União Europeia, o Uruguai arrisca ficar associado à percepção de imprevisibilidade jurídica em contratos complexos. Não é necessário que o acordo colapse formalmente para que haja dano: basta que se atrase, arrefeça ou se torne politicamente condicionável.

Governança pública e caminhos para reduzir danos

Este dossiê ganhou contornos de disputa de política interna partidária, algo que, no plano internacional, tem utilidade limitada. Ainda assim, a força da retórica pode desviar a prioridade central: a defesa do interesse nacional, que aqui será avaliada pela solidez dos procedimentos e pelo respeito escrupuloso pelas normas contratuais e institucionais.

O “caso Cardama” tornou-se mais complexo para o governo uruguaio, e parte dessa complexidade decorre de opções comunicacionais e de gestão do conflito. Ainda parece existir margem para reencaminhar o problema para as vias técnicas e jurídicas previstas - certificação pela Lloyd’s Register, clarificação documental das garantias e, se necessário, mecanismos arbitrais - de forma a minimizar impactos económicos, estratégicos e reputacionais.

Persistir numa rescisão unilateral sem esgotar outras instâncias implica assumir riscos que excedem largamente o contrato em discussão e que podem comprometer, de algum modo, a credibilidade do Uruguai no longo prazo. Ao longo de sucessivos governos, a segurança jurídica tem sido apresentada como uma vantagem competitiva do país e uma carta de apresentação no comércio externo; o caso Cardama coloca essa reputação sob pressão.