Diferendo FlixBus e Rede Expressos sobre terminais como Sete Rios leva a mudanças legais

O conflito que envolve a FlixBus, a Rede Expressos e o grupo Barraqueiro, centrado no acesso a vários terminais rodoviários - incluindo o de Sete Rios, em Lisboa - deverá desencadear alterações ao quadro legal que regula a gestão destas infraestruturas. O processo legislativo avançou já com a aprovação, na generalidade, de um projeto de lei da Iniciativa Liberal (IL) em 10 de abril. Ainda não existe data marcada para a discussão e votação na especialidade, fase em que podem entrar mudanças propostas pelos partidos com assento parlamentar, num calendário que poderá estender-se por mais um a dois meses até ao fecho do dossiê.

Contexto do diferendo FlixBus vs Rede Expressos e grupo Barraqueiro

A FlixBus afirma estar a ser impedida de operar em determinados terminais administrados pela Rede Expressos ou por outras empresas do universo Barraqueiro (grupo que detém 50% da Rede Expressos). Isto apesar de a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), enquanto regulador do sector, ter determinado que essas infraestruturas devem ser abertas à empresa alemã e a quaisquer outros concorrentes que pretendam aí prestar serviço de transporte de passageiros.

No caso específico do terminal de Sete Rios, em Lisboa, existe mesmo uma decisão judicial que impõe o acesso imediato dos concorrentes da Rede Expressos. Ainda assim, segundo a FlixBus, essa ordem continua por cumprir por parte da concorrente.

Projeto de lei da Iniciativa Liberal para terminais rodoviários e concorrência

A iniciativa legislativa da IL - aprovada com votos favoráveis da IL e do PS, Livre, PAN e JPP, com abstenção de PSD, Chega, CDS-PP e BE e com voto contra do PCP - pretende incentivar “a concorrência no transporte rodoviário através do acesso aberto a terminais e interfaces”. O objetivo é eliminar o que classifica como um “claro conflito de interesses”, que surge quando “operadores de terminais são eles mesmos prestadores de serviços expresso”, abrindo espaço para bloquear a entrada de operadores rivais.

De acordo com a deputada Angélique da Teresa, responsável pela proposta da IL, o decreto-lei acompanha a leitura dos reguladores e a orientação do tribunal que determinou a entrada da FlixBus no terminal de Sete Rios.

“Não estamos aqui a inventar a roda, esta separação entre operador de transportes e gestor de infraestruturas já existe. Por exemplo nos aeroportos não podemos ter uma empresa que opera os aviões a fazer a gestão do aeroporto. É o mesmo que ter a TAP a gerir os aeroportos nacionais. Essa divisão é feita precisamente para não haver um conflito de interesses, que é o que acaba por existir na questão dos terminais rodoviários. Não se trata aqui de diabolizar a empresa A ou a empresa B, trata-se de resolver um problema porque os terminais rodoviários ficaram no século XIX e não acompanharam a liberalização do sector que levou à entrada de concorrentes no transporte rodoviário de passageiros. Antigamente tínhamos uma situação de monopólio, deixámos de ter, mas no que toca às infraestruturas, ficámos parados no tempo”.

Período de transição

Sobre os investimentos realizados por empresas que acumulam a gestão de terminais com a operação de transporte - como a Rede Expressos e outras entidades do grupo Barraqueiro - Angélique da Teresa diz que a IL reconhece o argumento de que, para explorarem os terminais, essas empresas tiveram de investir. “Nós colocámos na lei um momento de transição. Naturalmente que não podemos exigir a uma empresa que tenha feito investimentos numa determinada infraestrutura que agora de repente seja retirada dessa infraestrutura. Pelo país fora nós temos uma enorme panóplia de realidades, situações em que um operador é proprietário dos terminais, em que os terminais são propriedade dos municípios e são concessionados…”.

A deputada clarifica que o diploma incidirá sobre futuras aberturas de terminais; quanto aos terminais já existentes, fica previsto um regime transitório para tratar problemas de concorrência acumulados ao longo do tempo. Em termos práticos, a lei terá efeitos também sobre realidades já instaladas, mas não de forma imediata. Nesta fase, os reguladores poderão intervir, contribuindo para definir o prazo de transição mais adequado a cada caso.

Durante esse período, admite ainda que possa existir um “encontro de contas” para evitar que as empresas que financiaram melhorias - em particular as do grupo Barraqueiro que asseguram a gestão de terminais - fiquem prejudicadas, podendo haver indemnizações ou, em alternativa, a fixação de um prazo para recuperação do investimento.

“Com este projeto de lei a situação não vai ficar resolvida de um momento para o outro, mas não podemos continuar a perpetuar o problema. Temos de o resolver. Há-de haver um momento em que terá de estar totalmente solucionado. E a verdade é que se não começarmos o processo de reforma, isso nunca vai acontecer. Queremos tirar litigâncias completamente desnecessárias dos tribunais, estão a entupir os tribunais por causa de leis que estão mal feitas e que estão ultrapassadas", acrescenta Angélique da Teresa.

O texto pretende ainda reforçar a transparência e a clareza da informação prestada aos passageiros, designadamente em matéria de horários, bilhética e paragens. Entre as mudanças previstas está também a redução do prazo máximo para os operadores de terminais responderem a pedidos de acesso: passa a ser de 15 dias, em vez dos atuais 30. Além disso, a proposta aponta para a proibição de qualquer “relação de grupo entre os operadores das interfaces e os operadores dos serviços de transporte público de passageiros”.

Nos casos em que se verifique que o operador do serviço público e o proprietário do terminal pertencem à mesma empresa, a IL defende que a concessão seja atribuída via concurso, garantindo “condições equitativas, não discriminatórias e transparentes, aberto aos operadores de interface ou de terminal interessados”.

FlixBus elogia, Rede Expressos nem por isso

A FlixBus aplaude a iniciativa: “Trata-se de um passo importante para promover a concorrência nos chamados Expressos e garantir o acesso transparente, equitativo e não discriminatório aos terminais e interfaces rodoviárias do país. Acreditamos que esta decisão contribuirá para a melhoria do sector do transporte rodoviário de longa distância em Portugal, uma vez que o acesso aos terminais permitirá uma oferta mais ampla e de melhor qualidade, com maior conforto e segurança para os milhares de passageiros que diariamente optam por este meio de transporte, tão importante para o país. É uma decisão que está em linha com o que a FlixBus tem vindo a defender publicamente e com a posição recentemente assumida pelos reguladores, como a Autoridade da Concorrência, nas audições parlamentares do final do ano passado”.

A Rede Expressos, por seu lado, considera que “o projeto-lei da Iniciativa Liberal tem aspetos positivos e outros menos bons, porque parece não levar em conta a realidade dos terminais em Portugal, podendo, caso viesse a ser aprovada nos exatos termos em que se encontra, a gerar problemas gravíssimos para as autoridades de transporte (sobretudo no interior do país), colocando em causa a atual coesão territorial existente ao nível do serviço expresso enquanto serviço público”.

A empresa sustenta ainda que “tem a capacidade de se adaptar à evolução e ao contexto em cada momento histórico” e afirma acreditar que a sua operação “continuará a ser única em Portugal a atuar como serviço público que garante diariamente a todos os passageiros ligações norte-sul e litoral-interior, ao contrário da concorrência que apenas se foca nos destinos onde os passageiros e o lucro estão garantidos”. Trata-se de uma crítica direta à FlixBus.

Do lado regulatório, a AMT publicou em abril o estudo “Terminais Rodoviários de Transporte de Passageiros”, no qual a separação entre operador rodoviário e gestor de terminal surge como uma das “questões essenciais a incorporar numa revisão legislativa nacional”. Nesse mesmo documento são igualmente apontadas outras necessidades: “a definição das condições de acesso à gestão de terminais; a criação de um regime de licenciamento; o estabelecimento de regras claras para concessões; o reforço do regime sancionatório; a criação de uma plataforma digital nacional de transparência; e a implementação de mecanismos de avaliação contínua pela AMT”.

A Autoridade da Concorrência (AdC) refere que o futuro enquadramento legal incorpora “preocupações que tem vindo a identificar e a sinalizar de forma consistente desde 2018”, acrescentando que "mantém um acompanhamento atento da evolução deste tema e não hesitará em intervir, no âmbito das suas competências”.

O regulador recorda que, “desde 2018”, produziu “várias recomendações à consideração do Governo e da AMT, que ilustram as preocupações em matéria de concorrência”, sublinhando que “algumas medidas já permitiram a entrada de novos operadores, com efeitos positivos para a concorrência e para os consumidores”.

Em janeiro deste ano, o presidente da AdC, Nuno Cunha Rodrigues, tinha alertado na Assembleia da República para a existência de “medidas por implementar”. A AdC assinala que, em 2018, recomendou “a alteração do modelo jurídico de gestão e de duração de concessões de gestão de estações centrais de camionagem, datado dos anos 70, no sentido de eliminar a possibilidade de uma entidade verticalmente integrada ser concessionária e de garantir a exposição do serviço à concorrência com regularidade”. Em 2019, apresentou também propostas para assegurar “um regime sancionatório efetivo e dissuasivo” quando ocorram “práticas que violem o acesso equitativo e não discriminatório aos terminais”.

Na perspetiva da AdC, o facto de existirem operadores que, em simultâneo, exploram serviços e gerem terminais cria “um risco real de tratamento desigual e de discriminação no acesso à infraestrutura”.

Já em 2024, a AdC emitiu recomendações ao regulamento da AMT relativo ao acesso a interfaces e terminais. Entre os pontos defendidos, destaca-se a necessidade de acautelar a definição de um prazo máximo (incluindo renovações) para a duração das autorizações de acesso a interfaces e terminais rodoviários, bem como um prazo máximo para avaliar a caducidade das autorizações de paragem quando não exista utilização efetiva dessas autorizações.