Japão, pacifismo e artigo 9º: a nova era de segurança

Ao longo de décadas, o Japão foi muitas vezes descrito como um Estado pacifista. Ainda assim, na leitura de vários especialistas, a etiqueta mais fiel para grande parte do pós-guerra é a de uma tradição antimilitarista. “As elites japonesas e o público em geral sempre desconfiaram do papel do poder militar na resolução de questões internacionais complexas”, enquadra Chris Hughes, professor de Política Internacional e Estudos Japoneses na Universidade de Warwick.

Ao mesmo tempo, Tóquio nunca abdicou de estar em condições de se proteger caso fosse necessário: manteve um aparelho militar relevante e investiu na aliança com os Estados Unidos da América (EUA). Agora, porém, “o Japão não só se rearmou, como começou a transformar o seu Exército numa força muito mais avançada tecnologicamente e interligada, com capacidade de contra-ataque, e muito mais integrada nas forças e na estratégia dos EUA”, diz Hughes ao Expresso.

O Japão nunca foi tão pacifista como se dizia

No pós-II Guerra Mundial, a segurança japonesa assentou numa combinação particular: algum isolacionismo, uma desconfiança antimilitarista em relação aos militares (com forte controlo civil) e um realismo defensivo centrado na protecção do território. Ainda assim, o país avançou relativamente cedo para o rearmamento: na década de 1950 surgem as Forças de Autodefesa, formalizadas em 1954. Desde então, essas estruturas “cresceram em poder desde então, tornando-se uma força militar muito poderosa, mas o foco manteve-se na defesa territorial”, recorda Paul Midford, politólogo americano especializado em política externa japonesa e docente na Universidade Meiji Gakuin, no Japão.

Na avaliação de Midford, as mudanças mais recentes - a partir de 2022 - não anulam o eixo defensivo, mas acrescentam uma camada adicional: “As recentes alterações, a partir de 2022, acrescentam um elemento de dissuasão moderada com a aquisição de mísseis de contra-ataque capazes de atingir alvos na Coreia do Norte e na China”. Ainda assim, sublinha que o pacote de contra-ataque projectado permanece limitado: 400 mísseis Tomahawk, cuja obtenção demorará, também por causa da escassez deste tipo de armamento nos EUA. Para Midford, estratégia, capacidades e cultura operacional das Forças de Defesa “estão todas focadas na defesa territorial”.

Do ponto de vista jurídico, o Japão construiu uma base estreita para recorrer à força na defesa de outros países atacados. Porém, politicamente, não existe uma linha consensual sobre quando - ou mesmo se - esse direito de autodefesa colectiva deve ser accionado. Midford lembra um episódio recente: “Ainda no outono passado, houve uma discussão, senão um consenso, no Japão de que o encerramento do estreito de Ormuz poderia constituir uma situação de ameaça à sobrevivência, mas, quando tal aconteceu, o Japão decidiu o contrário”.

Nesse contexto, a primeira-ministra japonesa, Sanae Takaichi - frequentemente descrita como uma defensora da ‘linha dura’ - terá dito a Donald Trump que o país não podia envolver-se militarmente no conflito ligado ao estreito devido à Constituição japonesa, argumento que acabou por ser aceite.

De Estado antimilitarista a potência militar

Há poucas semanas, o Governo em Tóquio decidiu que as empresas japonesas poderão passar a vender com maior liberdade equipamento militar avançado a 17 países com os quais existem acordos de defesa, revertendo uma regra em vigor desde 1967. Takaichi apresentou a medida como um instrumento de segurança nacional e de apoio a parceiros. “Há uma crescente expectativa em relação aos equipamentos de defesa do Japão”, declarou Takaichi aos jornalistas, em Tóquio. “A transferência de equipamento que satisfaça as necessidades de nações com interesses semelhantes contribuirá para o reforço das suas capacidades de defesa.”

Para Jeffrey Hornung, responsável pelo Japão na Divisão de Investigação de Segurança Nacional do grupo de reflexão americano RAND, esta trajectória não implica, por si só, o colapso do pacifismo. “De certa forma, esta terminologia foi usada em excesso e está agora um pouco ultrapassada”, admite ao Expresso. Hornung contextualiza a mudança com o ponto de viragem do início dos anos 1990: a Guerra do Golfo expôs limites da relação de aliança em que o Japão tinha responsabilidades reduzidas. Nas décadas seguintes, “à medida que os vizinhos do Japão se tornaram cada vez mais ameaçadores e provocadores, o país alterou as suas estratégias de defesa”. Hoje, acrescenta, assiste-se a mais uma etapa dessa transformação, agora sustentada por dissuasão reforçada: “Há ainda muitas restrições conceptuais e políticas que limitam o uso destas capacidades pelo Japão na autodefesa, mas a definição do que está incluído nisto alargou-se.”

Ellis S. Krauss, especialista em Japão e professor emérito da Escola de Política Global e Estratégia da Universidade da Califórnia, San Diego, rejeita a leitura de que se trate de militarismo - ou mesmo de “rearmamento” num sentido linear. No seu entendimento, o que existe é continuidade evolutiva nas estratégias e nos meios de defesa, com raízes na criação das Forças de Autodefesa em 1954.

“Isto não significa o fim do pacifismo” – ou muda quase tudo?

Krauss enquadra a política externa japonesa desde os anos 1950 como um exercício de equilíbrio: por um lado, evitar entrar em guerras americanas que não sejam do interesse directo do Japão; por outro, assegurar que Washington não retira o seu guarda-chuva de segurança. “Desde a década de 1950 que a política externa japonesa assenta em evitar o envolvimento em guerras americanas que não lhe interessam, por um lado, e em impedir os EUA de abandonarem a sua proteção militar, por outro”, salienta.

Este investigador insiste que a ideia de um Japão “pacifista” sempre foi, no mínimo, incompleta. Para ele, o elemento verdadeiramente pacifista residia no artigo 9º, introduzido pelos americanos na Constituição de 1947. Ainda assim, argumenta que mesmo aí a prática foi diferente: “Mas mesmo este não era ‘pacifista’ na prática, porque o Japão possui um Exército [Forças de Autodefesa] desde a década de 1950, e os governos subsequentes sempre o reinterpretaram legalmente para se rearmarem”.

Vários analistas identificam pressões externas como motor principal da procura japonesa por maior segurança. Entre elas, destacam-se a China e a Coreia do Norte: a Marinha chinesa ampliou o raio de operações até ao Pacífico Central, e Pyongyang tem testado novos mísseis balísticos intercontinentais, com maior alcance e capacidade de carga.

Na vertente de parcerias, a alteração de postura também se reflecte na disposição para fornecer sistemas de armas a aliados regionais como as Filipinas e a Austrália. O Japão assinou com Camberra um acordo de 6,5 mil milhões de dólares (5,5 mil milhões de euros) para fornecer 11 versões melhoradas das fragatas da classe Mogami, já em operação na Força Marítima de Autodefesa do Japão. Os três primeiros navios serão construídos em estaleiros japoneses e entregues até 2030; os restantes deverão ser construídos em estaleiros australianos.

Há ainda outros sinais de interesse regional: a Indonésia poderá querer submarinos da classe Oyashio, enquanto as Filipinas acompanham a desactivação, no Japão, dos contratorpedeiros de escolta da classe Abukuma. Para Manila, essa eventual compra seria relevante por aumentar a capacidade naval face às forças marítimas chinesas que ocuparam atóis e recifes no Mar do Sul da China - área reivindicada pelas Filipinas.

Em paralelo, Tóquio trabalha com o Reino Unido e a Itália num caça furtivo de sexta geração no âmbito do Programa Global de Aviação de Combate e, com os EUA, desenvolve um intercetor de fase plana destinado a enfrentar mísseis hipersónicos.

A China, a Coreia do Norte e a erosão das garantias americanas

Giulio Pugliese, professor de Estudos União Europeia-Ásia no Instituto Universitário Europeu e investigador no Instituto Affari Internazionali, considera que a doutrina japonesa tem vindo a deslocar-se de forma gradual para uma dissuasão centrada na China desde a década de 2010. “O Governo japonês tem vindo gradualmente a adotar uma doutrina de dissuasão focada na China desde a década de 2010, em particular durante os anos do segundo mandato de Shinzo Abe, quando foram lançadas as bases para uma doutrina militar e uma postura de força que dão prioridade ao ‘status quo’ na Primeira Cadeia de Ilhas e reforçam a dissuasão liderada pelos EUA no estreito de Taiwan”, declara.

Na sua leitura, o impulso para reforçar a defesa japonesa nasce de factores estruturais e políticos que convergem: “o cenário estrutural do declínio relativo dos EUA e da ascensão da China, a assertividade chinesa, juntamente com as crescentes incertezas sobre as garantias americanas – e a exigência americana de que os aliados façam mais, tanto em termos de vontade política como de capacidades –, estão a impulsionar o reforço da defesa japonesa”.

Pugliese sublinha que o Japão já dispunha de umas das forças armadas mais fortes do mundo, mas está a reformular prioridades, favorecendo meios ofensivos e de contra-ataque, ponderando “a introdução de armas nucleares táticas americanas” e assumindo uma postura mais adiantada e proactiva. “As forças de autodefesa do Japão, que antes atuavam na defesa, têm agora de atuar no ataque para dificultar os cálculos de um adversário tão poderoso como a China”, distingue.

A abertura à exportação de armamento, nota ainda, não começou com Sanae Takaichi. O processo remonta a Shinzo Abe, seu mentor político, que em 2014 suavizou a interdição rígida estabelecida em 1967, permitindo a exportação de equipamento não letal - por exemplo, meios de vigilância, transporte, resgate e desminagem - mantendo, nessa fase, a proibição de armas letais.

O artigo 9º sobreviverá à nova era de segurança?

O enquadramento jurídico também foi sendo ajustado. Em 2014, o Japão alterou discretamente a doutrina legal através de uma reinterpretação constitucional. Depois, com as Leis de Paz e Segurança de 2015, abriu-se caminho para uma integração mais ampla com as forças norte-americanas: para lá do simples acesso a bases e apoio logístico, passou a existir a possibilidade de entrar em conflito ao lado dos EUA.

Pugliese explica que “A interpretação oficial do artigo 9º já foi alargada, e uma emenda constitucional formal pode confirmar as alterações preexistentes e necessitará da aprovação do Parlamento e da população [Takaichi quer rever a Constituição para remover o artigo 9º, a chamada Cláusula de Paz]”. Ainda assim, alerta para dúvidas no plano social: “É demasiado cedo para afirmar que o ethos ou a identidade antimilitarista do Japão mudou, especialmente entre a geração mais velha”.

O tema do esforço financeiro em defesa surge também por pressão americana sobre aliados. Rana Mitter, professor catedrático de Relações EUA-Ásia na Escola Kennedy de Harvard, lembra que o Japão tem procurado calibrar cuidadosamente a sua postura. “O Japão sempre definiu a sua postura militar do pós-guerra como autodefesa e reavalia constantemente o seu nível de ameaça face às pressões externas, porque, como a Alemanha, está muito consciente das sensibilidades que envolvem o seu poderio militar, mas também das tensões num mundo que se torna cada vez mais perigoso”, enfatiza. Mitter acredita que o Japão está “preocupado com a possibilidade de o tratado de segurança EUA-Japão ser menos seguro do que tem sido desde a Guerra Fria”.

Nesta lógica, Tóquio identifica China e Coreia do Norte como as ameaças mais sérias no momento e vai ajustando a postura ao que entende ser uma mudança na doutrina global dos EUA.

A forma como Sanae Takaichi pretende usar despesa adicional é, porém, distinta de uma simples canalização para compras nos EUA: quer transformá-la também numa alavanca de política industrial, orientada para aumentar exportações. John Hemmings, diretor do Centro de Segurança Nacional da Sociedade Henry Jackson e conselheiro sénior do Fórum do Pacífico, formula uma conclusão contundente: “O pacifismo japonês está a chegar ao fim, resultado de 30 anos de crescimento de dois dígitos nos orçamentos de defesa e na expansão naval da China”. E acrescenta: “Os pacifistas japoneses, confrontados com o comportamento imprudente da China, têm dificuldade em explicar como é que o pacifismo vai manter o Japão em segurança”. Apesar disso, Hemmings descreve sobretudo uma transformação gradual e incompleta: “Embora já não seja estritamente uma nação pacifista, ainda mantém um ambiente legal altamente restritivo no que diz respeito ao uso de armas de guerra.”

Entre a dissuasão e o risco de escalada: até onde irá o Japão?

Hugo Dobson, professor de Relações Internacionais do Japão na Universidade de Sheffield, sustenta que a pergunta sobre rearmamento ou remilitarização fazia mais sentido há alguns anos. Hoje, defende, “o Japão é uma potência militar”. E detalha o alcance do movimento: “Tudo já mudou ou está a mudar: as suas capacidades militares, a sua situação orçamental, a base legislativa das suas políticas de segurança…”

Dobson admite, contudo, que identidade e cultura política não mudam ao mesmo ritmo. Para ele, esses elementos “podem estar em processo de desenvolvimento, mas ambas se encontram num patamar consideravelmente diferente de quando os debates giravam em torno da contribuição do Japão para as operações de manutenção da paz da ONU, na década de 1990, ou para a guerra contra o terror, na década de 2000”. À luz desta trajectória, conclui que “é difícil que o artigo 9º sobreviva”.

Da parte chinesa, houve críticas explícitas. Um funcionário do Ministério dos Negócios Estrangeiros da China, em declarações datadas de fevereiro, afirmou: “As recentes e perigosas ações do Japão nas áreas militar e de segurança desafiam a sua autoproclamada 'dedicação à paz' ​​e a sua adesão à política ‘exclusivamente orientada para a defesa’”.

Um cenário sensível envolve Taiwan: um bloqueio imposto pela China poderia ser entendido como uma “situação de ameaça à sobrevivência” do Japão, abrindo espaço legal para o uso da força. Kristi Govella, professora de Política Japonesa e Relações Internacionais na Universidade de Oxford, diz que tudo dependerá do contexto concreto: “Dependerá muito das especificidades da situação. Mesmo que uma contingência em Taiwan se qualifique como uma ‘ameaça à sobrevivência’ para o Japão, a participação direta das Forças de Autodefesa será limitada à força mínima necessária e provavelmente restrita ao apoio logístico.”

Tóquio tem transmitido preocupação com dois vectores: o futuro da democracia em Taiwan e a segurança do transporte marítimo e do comércio regional no caso de uma reunificação pela força. Caberá à primeira-ministra definir o que entra - e o que fica fora - do conceito de “situação de ameaça à sobrevivência”. E mesmo assim, a hipótese de o Japão actuar isoladamente para defender Taiwan não é dada como provável. Um cenário alternativo, em que os EUA respondem a um ataque chinês a Taiwan e a China retalia atingindo bases americanas em território japonês, tornaria mais plausível que o Governo japonês invocasse o “requisito de ameaça existencial” previsto na lei de autodefesa colectiva.

O que seria uma ameaça à sobrevivência japonesa?

Hemmings insiste que Taiwan tem um peso sistémico para as cadeias de valor tecnológicas: “Qualquer ataque da China a Taiwan constituiria uma grande perturbação no comércio de tecnologia – não só para o Japão, mas também para a Europa – e afetaria os fluxos comerciais globais de forma ainda mais drástica do que o conflito com o Irão afetou os fluxos de energia”.

No mesmo registo, descreve também como a narrativa nacionalista pode ser mobilizada: “Os patriotas chineses foram criados num ambiente de nacionalismo quase xenófobo – no qual o Japão é o principal vilão – e isso permite ao regime retratar o fim do pacifismo japonês como a ascensão do militarismo japonês. Isto, claro, visa obscurecer o facto de que o fim do pacifismo japonês foi, na verdade, causado pelo militarismo chinês.”

David Leheny, professor de Estudos da Ásia Oriental na Universidade de Cornell, observa que a direcção seguida pelo Japão tem provocado forte contestação entre pacifistas e sectores à esquerda. Ainda assim, relativiza a ideia de inevitabilidade: “Estou menos preocupado do que alguns dos meus colegas da esquerda com o facto de isso levar necessariamente o Japão a ser primordialmente uma potência militar. Afinal, a maioria das pessoas parece compreender que um conflito militar real com qualquer potência da região poderia ser absolutamente catastrófico, e não creio que os líderes japoneses estejam dispostos a correr esse risco.”

Resta, porém, a interrogação sobre riscos de escalada inadvertida: se conflitos tendem a emergir de erros de cálculo, uma postura japonesa mais assertiva reduz ou aumenta essa probabilidade? Para Leheny, a variável decisiva está no texto constitucional e no caminho político: “A questão crucial para o futuro do artigo 9º é a forma como o Governo de Takaichi e o Partido Liberal Democrático, no poder, desejarão reescrevê-lo, caso se chegue a uma revisão constitucional de facto”.

O professor nota ainda que, apesar de Takaichi ter hoje margem política e de a revisão ser um objectivo antigo de sectores da direita, o processo encontra obstáculos exigentes. E, quanto mais ambiciosa for a reescrita, maior tende a ser a resistência pública e menor o apoio necessário para a viabilizar.